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Michael Bohnet

El Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ), que desde hace muchos años nos apoya financieramente, celebró el año pasado su cuadragésimo aniversario, ocasión muy propicia para rendirle honores. El Prof. Dr. Michael Bohnet, director ministerial de dicho ministerio, expone a continuación los desafíos que deberá afrontar la política de desarrollo en el siglo XXI, es decir, en la era de la globalización. El texto que publicamos a continuación es un extracto del discurso que pronunció el 23 de octubre de 2001 en Bonn, con ocasión de la conferencia denominada «Reunión Técnica: Los 40 Años del BMZ» . Este artículo, que refleja las opiniones personales del autor, fue publicado previamente en la revista «Kommunikation Global», Volumen II/No 23, de noviembre de 2001.

La política de desarrollo en el siglo XXI:
su potencial y sus opciones de acción

I.

Toda política que pretenda participar en la configuración del futuro debe tener una visión. Lo anterior también es aplicable a la política de desarrollo del siglo XXI, cuya visión contempla el respeto de los derechos humanos a nivel mundial, la conservación de la paz, la mitigación de la pobreza, la atenuación de las desigualdades, la eliminación de las hambrunas, el control del crecimiento demográfico, la erradicación de las causas de las migraciones forzosas y la protección de los recursos naturales. La política de desarrollo del siglo XXI es un ámbito político-estratégico de la política mundial interna. Los objetivos de la política de desarrollo coinciden ampliamente con los intereses de Alemania, que son, entre otros, la paz, la seguridad, el desarrollo económico y social, y la protección del medio ambiente. El fundamento de esta política es el desarrollo sostenible. La política de desarrollo es ­sinónimo de un proceder concertado -en relación con los países en vías de desarrollo- de una cooperación pública para el desarrollo, de una política comercial y financiera, de una política de desendeudamiento así como también de una política social y ecológica.

II.

El término «globalización» denomina el proceso de progresiva inter­acción y vinculación económica y no-económica a nivel mundial. El ritmo de este proceso es cada vez más acelerado. Se habla de cinco distintas formas de globalización, a saber la ecológica, la social, la económica, la política y la cultural. Si bien estas cinco formas se encuentran estrechamente relacionadas entre sí, la seriedad analítica exige un estudio separado de cada una de ellas.

III.

En la medida en que los problemas adquieren una dimensión global, también la política debe adquirir un carácter global, es decir, debe asumir una responsabilidad global y debe crear estructuras que permitan actuar a nivel global. El intento de hacer frente a los desafíos globales se denomina «global governance» (gestión pública global) y su tarea consiste en configurar políticamente la globalización de manera que se minimicen los riesgos y se optimicen las oportunidades. La gestión pública global sólo podrá contribuir eficazmente a la superación de los problemas globales si comprende:

a) medidas que fortalezcan la posición de los países en desarrollo en el contexto internacional, y b) medidas que ayuden a los países en desarrollo a crear sus estructuras, sus condiciones de referencia y a mejorar las condiciones de vida de la población.

Estos son los grandes desafíos de la futura política de desarrollo, la cual deberá ser realista y muy consciente de sus limitaciones.

Los elementos más importantes de la gestión pública global son:

a) El establecimiento de normas y valores mundialmente válidos tales como estándares sociales y ecológicos, el derecho a la planificación familiar, los derechos de la mujer, good governance (buen ­gobierno), etc. Estos valores y normas han sido establecidos a lo largo de diferentes conferencias mundiales que sirvieron de «laboratorios» o «talleres de aprendizaje» en materia de la gestión ­pública global. b) El desarrollo conjunto de regímenes y sistemas internacionales tales como la Organización Mundial del Comercio (OMC) o las convenciones sobre el medio ambiente.

Los regímenes internacionales así como las normas universales han pasado a ser importantes módulos de la estructura de la gestión pública global. Esta gestión se puede valer de la gestión pública regional (regional governance), que ya se encuentra en ciernes en todo el mundo.

La gestión pública global tiene por objeto proteger los bienes públicos globales, entre los cuales no sólo se encuentran el clima o la biodiversidad, sino igualmente la paz, la erradicación de la pobreza extrema y la prevención de crisis económicas, la estabilidad económica en general al igual que la estabilidad social y financiera, como también muchos otros aspectos que atañen a la seguridad de la existencia humana.

IV.

El surgimiento -dentro del marco de la globalización- de procesos y estructuras que trascienden el concepto tradicional de estado-nación, lleva aparejado un déficit de democracia a nivel internacional. En vista de este vacío, son las organizaciones no gubernamentales las que pueden ayudar a hacer más públicos y transparentes los procesos de toma de decisiones, a pesar de que no les confieren una legitimidad suficiente en el largo plazo. En consecuencia, las organizaciones no gubernamentales desempeñarán a este respecto un papel temporalmente limitado para ser reemplazadas más adelante por un poder legislativo y estructuras democráticas de carácter internacional. Sin embargo, este proceso se prolongará durante algunas décadas. Mediante la creación y expansión de redes interparlamentarias los parlamentos nacionales pueden contribuir también al proceso de crear una voluntad pública internacional. Igualmente, son cada vez más ­numerosas las redes políticas de alcance global, que a la fecha ya suman unas 60 a 70. Su finalidad es poner en contacto a los distintos actores y tender puentes entre el sector público, la sociedad civil y la economía privada, recibiendo frecuentemente el apoyo de organizaciones internacionales (el ejemplo más típico es la Comisión Mundial de Presas).

V. La contribución de la política de desarrollo a la configuración de un ordenamiento político global:

Finanzas internacionales

  1. La internacionalización de la economía hace necesaria una internacionalización de los gravámenes tributarios. Un primer paso en este sentido podría ser la Tasa Tobin sobre las transacciones cambiarias, la que encarecería en forma relativa (en relación con las inversiones a largo plazo) y absoluta los flujos de capitales. De los paraísos tributarios y de los actores de los mercados financieros emana una permanente presión sobre los países de la OCDE para que reduzcan los impuestos sobre el capital, sobre las empresas y sobre las altas remuneraciones. Según informa la OCDE, esta competencia tributaria internacional, cuyos primeros indicios se remontan a la década de 1980, adquirió dimensiones exorbitantes en los años noventa del siglo pasado. En tanto que los impuestos sobre las empresas y sobre las altas remuneraciones bajan constantemente, el impuesto sobre el valor añadido y las contribuciones comunales que afectan a todos los ciudadanos evolucionan en el sentido inverso. Los impuestos sobre los sueldos y salarios también aumentan mientras que la proporción de las recaudaciones tributarias por concepto de rentas de las utilidades y de los patrimonios se reduce. Lo que está ocurriendo es una redistribución fiscal ascendente. En consecuencia, la aplicación de la Tasa Tobin no atentaría contra el principio de la equidad fiscal, pues la base impositiva de los estados fiscales nacionales disminuye progresivamente. El factor productivo menos móvil (el trabajo) está adquiriendo creciente importancia en las recaudaciones tributarias (en Europa, la proporción de los impuestos sobre el capital en relación con las recaudaciones totales ha disminuido de un 50% a comienzos de la década de 1980 a un 35% actual). La Tasa Tobin, por el contrario, gravaría el factor ­productivo más móvil: el capital a corto plazo. Las recaudaciones por concepto de la Tasa Tobin deberían emplearse para financiar proyectos de desarrollo.

  2. En el proceso de liberalización de los mercados financieros se deberá prestar especial atención a la estabilidad de los sistemas financieros nacionales, especialmente de los países en desarrollo: a una eficaz supervisión financiera, a un mínimo de transparencia y a una acertada gestión pública que incluya también la capacidad de regular flujos de capital no deseados. La cooperación para el desarrollo debería fomentar sobre todo el desarrollo y la estabilidad de los mercados financieros locales como también los esfuerzos en favor de un sistema de microfinanciamiento.

  3. Los centros financieros extraterritoriales son mercados carentes de criterios y normas que regulen la participación en el mundo de las altas finanzas. En estos enclaves los impuestos son extremadamente bajos o bien inexistentes. Gracias a la liberalización de los flujos de capital, el papel de los aproximadamente 50 centros extraterritoriales ha adquirido mayor importancia. La falta de regulaciones, el desacato de los estándares internacionales y la ausencia de una supervisión eficaz son los elementos que caracterizan a estos centros y que atentan contra el sistema financiero internacional. Ya tan sólo la cantidad inconmensurable de capital invertido en estos centros, o que fluye a través de ellos, representa un gran peligro de contagio en situaciones de crisis. Por ello merecen ser respaldadas las recomendaciones del Financial Stability Forum (Foro de Estabilidad Financiera) en el sentido de que el FMI se encargue de controlar estos centros y los apremie para que asuman y apliquen los estándares y las normas internacionales, y se establezcan así eficaces instrumentos de supervisión. Además, se debe apelar a los centros financieros extraterritoriales para que notifiquen sus actividades financieras al Banco de Pagos Internacionales (BPI) y se debe presionar a los centros comúnmente llamados «no cooperadores» por ejemplo Dominica, Guatemala, Líbano, las Islas Marshall, Myanmar, Nauru, Nigeria, Niue, etc.- para dar mayor credibilidad a las sanciones recomendadas.

  4. La cooperación pública para el desarrollo va a concentrar sus esfuerzos en aplicar el Plan de Acción contra la Pobreza 2015, pues la pobreza y sobre todo la inequidad pueden ser el germen de una violencia estructural. En atención a que este Plan también comprende los objetivos prioritarios de la futura cooperación alemana para el desarrollo (entre ellos los servicios sociales fundamentales tales como la educación básica, las estructuras sanitarias esenciales, la planificación familiar considerando también la lucha contra el SIDA, la alimentación, el abastecimiento de agua potable, etc.), no los abordaremos aquí en forma detallada. Las características específicas de las prioridades alemanas según las regiones han sido descritas en los documentos regionales del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo para Asia, Latinoamérica y África, los cuales han sido revisados y publicados recientemente. En el caso de África cabe destacar el apoyo a la Nueva Iniciativa Africana del Grupo de los Ocho (G8). En la cumbre que dicho grupo celebró el 21 de julio de 2001 en Génova se acordó definir los contenidos de este apoyo en un Plan de Acción que será aprobado en la próxima cumbre de junio del 2002.
    Dentro del marco de nuestra cooperación para el desarrollo prestaremos mayor atención al mundo islámico, especialmente a la región del Magreb, al Oriente Próximo, a Nigeria, Afganistán, Pakistán, Bangladesh, Indonesia y Filipinas. Asimismo, deberemos considerar debidamente la difícil situación de la India, que con sus 150 millones de habitantes musulmanes es, después de Indonesia, el segundo país del mundo con la mayor población islamita. Tanto en la revisión de nuestros enfoques de los distintos países como en la elaboración de nuestro documento estratégico en cuanto a prioridades -procesos que habrán de ser concertados también con nuestros socios-, deberemos prestar mayor atención a las particularidades del mundo islámico. Si bien en los últimos tres años este sector de la población mundial recibió aproximadamente un 30% de la ayuda otorgada en el contexto de nuestra cooperación bilateral para el desarrollo, en el año 2002 este porcentaje se incrementará aun más en forma selectiva, para lo cual se dispondrá de recursos adicionales.
    A la luz de las experiencias hechas por medio del Pacto de Estabilidad en favor de los países de Europa Sudoriental y de la región del Cáucaso deberemos considerar nuevas modalidades de ayuda para los países de Asia Central (Uzbekistán, Kazajstán, Kirguistán, Tayikistán, Turkmenistán), los cuales afrontan considerables problemas de tipo estructural, como por ejemplo falta de comprensión y práctica de la democracia y escasa voluntad de cambio. El fortalecimiento del Estado de derecho y la cooperación regional seguirán siendo también nuestras prioridades en el futuro.Se trata, en definitiva, de crear y desarrollar estructuras estatales eficaces y democráticamente legitimadas así como de promover la sociedad civil (intensificar el diálogo sobre política de desarrollo con las iglesias, las fundaciones y las organizaciones no gubernamentales).

    El apoyo que dentro del marco de la cooperación para el desarrollo reciben las medidas programáticas está aumentando en detrimento del apoyo que reciben las medidas en forma de proyectos. La financiación conjunta y las subvenciones del pago de intereses, que favorecen ­especialmente a los países recién industrializados, están cobrando ­cada vez más importancia, al igual que las cooperaciones entre los sectores público y privado como instrumento estratégico.

  5. El desendeudamiento está vinculado a estrategias de lucha contra la pobreza (los Documentos Estratégicos sobre la Reducción de la Pobreza), las cuales son elaboradas por los propios países con la participación de la sociedad civil. Debido a que el desarrollo de los países pobres muy endeudados (PPME) ha sido favorable, con un desendeudamiento del orden de los 70 mil millones de dólares, el abismo entre éstos y otros países en vías de desarrollo altamente endeudados se ha incluso acrecentado en lo que se refiere a las posibilidades de reducir la deuda. El endeudamiento total de los estados con un ingreso medio ha aumentado constantemente en el transcurso de los últimos años, lo que no permite abrigar esperanzas de que puedan salir de esta apremiante situación sin ayuda ajena. También en lo que respecta a este grupo de países, habrá que analizar nuevos procedimientos que permitan aliviar el problema del endeudamiento. En con­secuencia, una tarea prioritaria será elaborar modalidades de reducción de las deudas de los países con ingresos medios.

  6. Las medidas proteccionistas de las naciones industrializadas perjudican las exportaciones de los países en desarrollo y les ocasionan pérdidas por un monto muy similar al que reciben dentro del marco de la cooperación para el desarrollo, a saber unos 50 mil millones de dólares. Por ello, con ocasión de una próxima rueda de negociaciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC) se deberá prestar mayor atención a los intereses de dichos países y será preciso permitirles un mayor grado de integración en las estructuras de la OMC (Rueda de Desarrollo). En su Conferencia sobre los Países Menos Desarrollados, celebrada en mayo de 2001, la Unión Europea aprobó la importación libre de aranceles de todos los productos provenientes de estos países (la iniciativa «Todo Salvo Armamento»), otras naciones industrializadas, entre ellas Japón, Canadá y los Estados Unidos, se han declarado dispuestas a seguir el ejemplo de la Unión Europea y a abrir sus mercados a dichos países. Ello representaría un aumento de 3.000 millones de dólares anuales en los ingresos por concepto de exportaciones de los países menos desarrollados.